導(dǎo)讀

“發(fā)展有效性”議程曾是全球發(fā)展合作的新范式，但受制于OECD傳統(tǒng)援助國承諾落空和治理機(jī)制的內(nèi)在矛盾，其影響力逐漸式微。“有效發(fā)展合作全球伙伴關(guān)系”仍由西方主導(dǎo)，制度設(shè)計(jì)并沒有體現(xiàn)差異化責(zé)任，新興國家在規(guī)則制定中缺乏話語權(quán)，南南合作的靈活性被忽視。中國提出“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，通過“一帶一路”等平臺(tái)推動(dòng)透明與合作創(chuàng)新，努力推動(dòng)構(gòu)建多元、公平、差異化的全球發(fā)展治理機(jī)制。

本文為中國觀察智庫獨(dú)家約稿，轉(zhuǎn)載請注明來源：中國日報(bào)中國觀察智庫。

作   者

黃梅波 上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)國際發(fā)展合作研究院院長

應(yīng)玲蓉 上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)國際經(jīng)貿(mào)學(xué)院博士生

自2011年釜山會(huì)議確立“有效發(fā)展合作全球伙伴關(guān)系” (GPEDC) 以來，“發(fā)展有效性”議程一度成為傳統(tǒng)援助國、新興援助者、受援國及非國家行為體共同推動(dòng)的發(fā)展新范式。然而，隨著經(jīng)合組織 (OECD) 傳統(tǒng)援助國承諾的逐步落空和國際發(fā)展治理機(jī)制的內(nèi)在矛盾不斷暴露，這一議程逐漸陷入低潮。

GPEDC表面上宣稱包容不同援助方，實(shí)則仍延續(xù)以經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會(huì) (OECD-DAC) 為核心的等級(jí)化治理架構(gòu)。在議程設(shè)定、監(jiān)測機(jī)制設(shè)計(jì)與問責(zé)安排上，傳統(tǒng)援助國仍保持著主導(dǎo)地位。以中國、印度、巴西為代表的新興國家在議程制定中缺乏實(shí)質(zhì)性話語權(quán)，更多是被動(dòng)適應(yīng)而非共創(chuàng)規(guī)則。

此外，GPEDC對(duì)南南合作理解過于單一，忽視其靈活、非條件性、項(xiàng)目導(dǎo)向等特征。例如，中國的政府優(yōu)惠貸款往往要求中方在項(xiàng)目采購中占有一定比例，以促進(jìn)本國產(chǎn)業(yè)發(fā)展和技術(shù)轉(zhuǎn)移。這與GPEDC所倡導(dǎo)的“非捆綁性”等原則存在結(jié)構(gòu)性矛盾。

GPEDC不僅制度設(shè)計(jì)未能體現(xiàn)差異化責(zé)任原則，在責(zé)任劃分上也呈現(xiàn)出“權(quán)力集中、責(zé)任分散”的不對(duì)稱結(jié)構(gòu)。傳統(tǒng)援助國主導(dǎo)了議題及規(guī)則的設(shè)計(jì)，卻在承諾兌現(xiàn)和自我約束方面表現(xiàn)不佳；而新興援助者在機(jī)制和規(guī)則制定時(shí)參與不足，卻被要求進(jìn)行GPEDC監(jiān)測，形成“權(quán)責(zé)失衡”的困局。

美國一度是GPEDC的關(guān)鍵倡導(dǎo)者。奧巴馬政府積極參與釜山會(huì)議并支持美國國際開發(fā)署 (USAID) 加入GPEDC核心機(jī)制。然而，自特朗普第一任期開始，美國逐步淡出全球發(fā)展治理機(jī)制，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)“美國優(yōu)先”的地緣戰(zhàn)略導(dǎo)向。拜登政府雖口頭重申支持多邊主義，但實(shí)際援助更多是為了服務(wù)于自身的戰(zhàn)略競爭目標(biāo)，如通過美國國際發(fā)展金融公司和“印太”框架支持特定國家。

2025年1月，特朗普再度上臺(tái)后，迅速凍結(jié)大部分對(duì)外援助，并宣布成立由馬斯克主導(dǎo)的“政府效率部”，以“效率與透明”名義解散USAID，將其組織架構(gòu)并入國務(wù)院，中止所有發(fā)展項(xiàng)目合同，關(guān)閉官方網(wǎng)站，銷毀大量檔案。這標(biāo)志著冷戰(zhàn)以來最具全球影響力的發(fā)展機(jī)構(gòu)之一的終結(jié)，也宣告美國對(duì)GPEDC承諾的實(shí)質(zhì)性終結(jié)。這種戰(zhàn)略性撤退，不僅削弱了GPEDC的合法性與代表性，也在全球援助體系中形成了治理真空，破壞了多邊平臺(tái)對(duì)傳統(tǒng)援助國的問責(zé)機(jī)制。

與傳統(tǒng)援助國的“去制度化”趨勢形成對(duì)比，新興援助國總體支持發(fā)展有效性的理念，但明確指出GPEDC不應(yīng)以統(tǒng)一的監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)要求所有援助提供者。中國作為新興援助大國，通過差異化制度參與和南南合作經(jīng)驗(yàn)，提出了不同于傳統(tǒng)西方路徑的發(fā)展治理構(gòu)想。中國主張南南合作不應(yīng)被納入由DAC主導(dǎo)的GPEDC問責(zé)體系，而應(yīng)依據(jù)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，制定適合本國發(fā)展階段與能力的責(zé)任框架。這一立場兼顧了對(duì)南南合作特殊性的尊重與對(duì)全球規(guī)則參與的開放性。

并且，中國通過《對(duì)外援助白皮書》、援助信息公開、合作機(jī)制建設(shè)等舉措，展現(xiàn)出逐步增強(qiáng)制度透明度的意愿。中國還在南南合作中積極推動(dòng)多邊治理創(chuàng)新，截至2023年6月，中國與全球150多個(gè)國家、30多個(gè)國際組織簽署了200多份共建“一帶一路”合作文件，主動(dòng)通過“一帶一路”合作平臺(tái)推動(dòng)區(qū)域內(nèi)數(shù)據(jù)共享、能力建設(shè)與責(zé)任協(xié)同，以打破當(dāng)前GPEDC框架中的全球發(fā)展制度壁壘。

要推動(dòng)“發(fā)展有效性”議程重新獲得生命力，必須突破當(dāng)前的制度性困境：

首先，應(yīng)推動(dòng)多邊機(jī)制的協(xié)同聯(lián)動(dòng)，打破當(dāng)前發(fā)展治理平臺(tái)各自為政的碎片化困境。聯(lián)合國發(fā)展合作論壇與GPEDC作為全球發(fā)展合作的兩大平臺(tái)，應(yīng)建立常態(tài)化的協(xié)調(diào)機(jī)制，圍繞“全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)”的實(shí)施與問責(zé)進(jìn)行交流與共建。同時(shí)，雙方可聯(lián)合開發(fā)“全球發(fā)展合作儀表板”，整合各自的評(píng)估數(shù)據(jù)和經(jīng)驗(yàn)報(bào)告，提升全球發(fā)展治理的整合度與參考性，推動(dòng)政策與實(shí)踐之間的互補(bǔ)融合。

其次，應(yīng)建立差異化的責(zé)任機(jī)制，在尊重發(fā)展階段差異的基礎(chǔ)上，推動(dòng)新興援助國參與發(fā)展有效性體系。GPEDC的監(jiān)測體系需由當(dāng)前的剛性單一標(biāo)準(zhǔn)向“能力分層式”結(jié)構(gòu)演進(jìn)，即根據(jù)國家的發(fā)展階段設(shè)定不同參與等級(jí)和指標(biāo)側(cè)重，例如中國可優(yōu)先參與“透明度提升”相關(guān)監(jiān)測，而在財(cái)政可預(yù)測性等方面保留靈活空間。同時(shí)，鼓勵(lì)新興國家設(shè)立自主評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，采用“自愿報(bào)告+國際比較”方式參與全球發(fā)展合作，并通過提供評(píng)估模板、技術(shù)援助等方式支持其建設(shè)本土監(jiān)測能力，確保公平與包容。

第三，應(yīng)重啟南北合作的信任機(jī)制，恢復(fù)發(fā)展合作的全球政治基礎(chǔ)。經(jīng)合組織傳統(tǒng)援助國應(yīng)重申其對(duì)發(fā)展合作有效性的承諾，重新在GPEDC框架內(nèi)提供財(cái)政與政治支持。同時(shí)，傳統(tǒng)援助國和新興援助國之間應(yīng)建立功能性協(xié)作試點(diǎn)，在人道援助、氣候適應(yīng)和全球衛(wèi)生等領(lǐng)域設(shè)立聯(lián)合合作基金，通過成果導(dǎo)向的合作積累信任。此外，聯(lián)合國可牽頭建立三邊合作對(duì)話機(jī)制，推動(dòng)在發(fā)展議程中的協(xié)調(diào)與互動(dòng)，為多邊合作注入戰(zhàn)略穩(wěn)定性。

第四，應(yīng)推動(dòng)GPEDC進(jìn)行制度性包容改革，使南方國家在全球發(fā)展治理中真正“共創(chuàng)、共建、共享”。具體包括重構(gòu)治理結(jié)構(gòu)，如設(shè)立南方國家占多數(shù)的“全球發(fā)展合作執(zhí)行委員會(huì)”，主導(dǎo)議題設(shè)置與評(píng)估監(jiān)督；同時(shí)，支持中國、印度等主導(dǎo)建立“南南技術(shù)合作智庫平臺(tái)”，為南方國家提供技術(shù)培訓(xùn)與政策設(shè)計(jì)支持。此外，應(yīng)在監(jiān)測機(jī)制中納入“文化適應(yīng)性指標(biāo)”，認(rèn)可南南合作的多樣化路徑，體現(xiàn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的公平性與結(jié)構(gòu)多元性。

未來的全球發(fā)展治理，不應(yīng)再由西方獨(dú)霸話語權(quán)，而應(yīng)推動(dòng)建立更加公平、多元、彈性的國際機(jī)制。唯有打破制度壁壘，構(gòu)建協(xié)商包容的新治理結(jié)構(gòu)，方能實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》所承諾的“全球發(fā)展合作伙伴關(guān)系”和全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

本文原文發(fā)表在中國日報(bào)國際版，原標(biāo)題為 "Taking effect"

出品：中國日報(bào)中國觀察智庫

責(zé)編：宋平 高進(jìn)安

編輯：張釗